El pasado lunes 19 de Julio fue publicado en el Boletín Oficial el decreto N° 457/2021, aprobando el principal documento estratégico que produce el Estado argentino para el área de Defensa: la Directiva Política de la Defensa Nacional (DPDN). Esto da inicio a un nuevo ciclo de planificación, y su punto de partida es un texto en que se intenta interpretar el complejo y cambiante entorno internacional que enfrenta el país, identificando tensiones y oportunidades ante las cuales la política de defensa debe adaptarse.
Se trata de un tipo de texto que no abunda en el ámbito público argentino. Lo que busca es establecer una línea común de trabajo para el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas, estableciendo las temáticas, áreas geográficas y/o misiones a las que se considerará “estratégicas” durante el presente ciclo de planificación. A partir del análisis de procesos pasados y actuales, se realiza un análisis prospectivo que incorpora una multiplicidad de perspectivas, provistas por las diversas áreas del Estado que intervienen en el documento. La nueva DPDN hace esto combinando elementos de continuidad respecto de versiones pasadas con interesantes novedades. Mantiene así una trayectoria que identifica a la política de defensa argentina desde 1988, pero también propone una mirada actualizada sobre las prioridades estratégicas que el país debe considerar al momento de diseñar e implementar su política de defensa.
Pero, a pesar de la relevancia institucional y política de su contenido, la cobertura mediática que ha recibido y las interpretaciones propuestas por la principal fuerza opositora han sido limitadas y sesgadas. El necesario debate que ameritarían sus implicancias y alcances brilla por su ausencia en el ámbito público. Esto no es de extrañar. Al fin y al cabo, nos encontramos en un momento político del país en el que todo parece ser interpretado exclusivamente bajo la lupa de “la grieta”, y parece casi utópico demandar mesura y responsabilidad frente a la política pública cuando todo es leído en función del rédito político de corto plazo.
Por otro lado, las dificultades para establecer un diálogo público constructivo respecto de nuestra política de defensa no se deben solamente a esta coyuntura particular. En los últimos 30 años, el debate sobre este tema en espacios públicos ha sido prácticamente inexistente y ha recibido una atención mediática aún menor. Con las notorias excepciones que esporádicamente se dan a partir de eventos fortuitos, como el trágico hundimiento del submarino ARA San Juan, en Argentina suele imperar la indiferencia frente a nuestro aparato de defensa, sus funciones, doctrinas, misiones, necesidades de equipamiento y aportes al desarrollo del país. Más aún, teniendo en cuenta también las recurrentes crisis económicas que ha sufrido el país, discutir y financiar el aparato de defensa ha sido una tarea repetidamente relegada, redundando en un crónico déficit de medios para que las Fuerzas Armadas puedan cumplir correctamente con las misiones que se les asigna. Por ello, no es de extrañar que la publicación de la DPDN 2021 haya pasado casi sin pena ni gloria por fuera de los reducidos círculos técnicos, profesionales, políticos y académicos en los que se discuten estas cuestiones.
En un mundo de creciente dinamismo y tensiones internacionales, continuar postergando esta área crucial de la política pública de cualquier país, ya sea por miopía política o por indiferencia social (o ambas), equivaldría a renunciar voluntariamente a uno de los puntales indispensables para el desarrollo una Política Exterior autónoma. Como afirma la propia DPDN: “El riesgo de la violencia asociado a la dinámica de las relaciones interestatales sigue configurando un elemento de peso en el entorno estratégico global, lo que explica el hecho de que prácticamente ningún Estado renuncie voluntaria y unilateralmente a sus capacidades soberanas de Defensa”.
Lo que hay
Vale la pena hacer un brevísimo repaso por la trayectoria reciente de la política de defensa en Argentina, y no todo lo que allí encontramos es negativo. Suele mencionarse la falta de financiación, la carencia de recursos materiales y la relegación en términos de las estrategias de proyección internacional del país. Todo esto es mayormente cierto. Pero ha habido también avances, como el desarrollo y actualización del Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL), la creación del Fondo para la Defensa (FONDEF) y la reciente DPDN 2021, junto con tantísimas otras iniciativas de menor alcance. De tener continuidad y recibir los recursos comprometidos, parece estar marcándose un camino para que estas falencias comiencen a subsanarse.
Es importante no despreciar lo que tenemos. Desde 1988, de forma paulatina Argentina ha desarrollado un fuerte consenso inter-partidario respecto de las misiones y ámbitos de acción de las Fuerzas Armadas. Gobiernos de distinto signo político han contribuido a un consenso democrático en torno de las Ley No. 23.554/88 de Defensa Nacional, apuntalado por un marco normativo que incluye a la Ley de Seguridad Interior (1992), la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (1998), la Ley de Inteligencia Nacional (2001) y el Decreto Reglamentario de la Ley de Defensa Nacional (2006). Este conjunto de normas, acompañadas por una trayectoria en el posicionamiento estratégico defensivo y el desarrollo de doctrinas militares acordes, han construido una sólida base sobre la cual hoy debemos avanzar.
Informes recientes revelan que la actuación de las Fuerzas Armadas en el marco de la pandemia de Covid-19 ha recibido un amplio reconocimiento social y político, así como ha sucedido en cada una de las numerosas oportunidades en que se las desplegó para dar apoyo a la comunidad. Este esencial servicio es una de las principales misiones subsidiarias que las Fuerzas Armadas democráticas cumplen, lo cual ha llevado a que en la actualidad se las ubique entre las instituciones públicas de mayor prestigio. Pero, no debe perderse de vista que la misión principal de esta institución reside en su alistamiento para defender el territorio nacional, su población y los intereses del país ante la hipotética situación de un ataque estatal externo. Contar con marcos normativos y un desarrollo institucional sólidos son aspectos ineludible para que el aparato de defensa pueda cumplir efectivamente las misiones que la democracia le demanda, aunque no sea suficiente.
Un apropiado nivel de poderío militar es la otra condición sin la cual resultará imposible el despliegue efectivo de una estrategia disuasiva como la que Argentina ha fijado para su aparato de defensa. Los altos costos de adquisición, operación y mantenimiento de sistemas de armas y medios logísticos modernos, necesarios para mantener las capacidades militares que permitan defender al país, implican que el debate público y el consenso inter-partidario respecto de esta cartera deban ampliarse.
Es aquí donde se vuelve crucial entender el rol de las DPDN. La responsabilidad primaria por el desarrollo de este documento recae sobre el Ministerio de Defensa, que en consulta con otras carteras (especialmente el Ministerio de Relaciones Exteriores) realiza un diagnóstico sobre las principales dinámicas de seguridad internacional y regional, para así fijar las líneas directrices que guían la planificación para la defensa. Como tal, debe ser revisado y actualizado regularmente.
Desde 2009, año de publicación de la primera DPDN producida por el país, los ciclos de planificación realizados por Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (EMCO) y por cada una de las tres fuerzas se ha basado en los lineamientos fijados por estos documentos. Esto marca un proceso de creciente institucionalización y profesionalización en el desarrollo de la política de defensa, a partir del cual se han ido definiendo las prioridades para tareas tan variadas como la formación y entrenamiento de nuestras Fuerzas Armadas, la comisión de oficiales a agregadurías militares en el extranjero, el diseño y participación en ejercicios militares, los despliegues territoriales y las prioridades de gasto en equipamiento, por mencionar sólo algunas.
La aprobación del FONDEF en el Congreso Nacional en 2020 parece indicar que se están tomando pasos decisivos en una paulatina revalorización de las capacidades del instrumento militar del país. Esta ley estipula que, para 2023, un 0,8% del presupuesto nacional deberá asignarse a la recuperación, modernización y adquisición de medios para la Defensa Nacional.
Una reciente resolución interna del Ministerio de Defensa asigna prioridad en estos gastos a proveedores domésticos, buscando que el dinero volcado a la recuperación y/o renovación de equipamientos dirija la mayor cantidad posible de recursos hacia el desarrollo nacional. De avanzar tal como indica la ley, el FONDEF permitirá iniciar un proceso de modernización y renovación de las capacidades de defensa del país a partir de un flujo estable de recursos que permita desarrollar planes interanuales para la incorporación de recursos.
Un capítulo aparte merece la DPDN 2018, la única diseñada y aprobada durante la gestión de la coalición Juntos por el Cambio. Se trata de la única DPDN al día de la fecha que ha sido derogada, debido a que los lineamientos allí fijados atentaban contra el núcleo del consenso democrático sobre la defensa: la férrea división entre las funciones de seguridad doméstica y defensa. La DPDN 2018 proponía utilizar las Fuerzas Armadas en la lucha contra enemigos no estatales, como grupos terroristas y el crimen organizado (incluyendo el narcotráfico). Además de ser resultado de una sostenida y longeva presión externa para la incorporación de esas misiones a los aparatos de defensa latinoamericanos, también se perseguía aquí una lógica fiscalista: “¿Para qué pagar Fuerzas Armadas que no se usan?”. El problema de esto es que la formación, equipamiento y doctrinas de las Fuerzas Armadas están diseñadas para enfrentar a enemigos existenciales del país, quienes amenazan de muerte a su población, ponen en riesgo su integridad territorial o impiden la toma de decisiones soberanas. Utilizar estos medios para enfrentar a criminales nunca ha dado buenos resultados. Los países que han avanzado por ese camino, en lugar de desarrollar unidades de investigación y Fuerzas de Seguridad doméstica especialmente pensadas para ese fin, han obtenido resultados negativos: Los niveles de violencia han crecido; los casos de abusos en el uso de la fuerza y violaciones de derechos humanos se han multiplicado; y las Fuerzas Armadas involucradas se han desprofesionalizado.
La DPDN 2021: Lectura del mundo y planteos a futuro
Presentado este panorama, cabe preguntarnos qué dice la DPDN 2021: ¿Sobre qué dinámicas de seguridad internacional se detiene? ¿Qué actores identifica como cruciales? ¿Cómo se analiza el entorno inmediato del país? ¿Qué rol asigna a los vínculos regionales y extra-regionales? En otras palabras, ¿qué prioridades fija para la planificación y el desarrollo de nuestra política de defensa?
La estructura de la DPDN es bastante transparente y accesible, lo cual no ha impedido que se realicen lecturas apresuradas y sesgadas de su contenido. Voy a poner atención particularmente sobre el primer capítulo, en el cual se plantea el panorama de las principales dinámicas internacionales y regionales que marcan el entorno estratégico del país. Para ello, toma en consideración tres escenarios o “tableros”: el estratégico-militar, marcado por un unipolarismo no hegemónico; el económico-comercial, marcado por un creciente número de polos de poder; y el trasnacional, en el cual se identifican fenómenos más atomizados y “caóticos”.
Esta división muestra una mirada sofisticada respecto de las múltiples dinámicas que definen el entorno de seguridad internacional, donde no sólo se observan las pujas de poder militar entre grandes potencias sino que se incorporan factores mucho más impredecibles y dispersos. El balance general de esta sección, que identifica el resurgimiento de rivalidades entre Estados y una tendencia al corrimiento del “centro de poder” del mundo hacia la región de Asia-Pacífico, es que la política de defensa que Argentina desarrolle de aquí a futuro necesita considerar detenidamente los movimientos globales para poder transitar las tensiones emergentes asegurando la mayor autonomía posible y evitando quedar presa de enfrentamientos ajenos.
En el entorno regional, la DPDN 2021 identifica un contexto menos favorable que en años pasados para el desarrollo de vínculos cooperativos y para la coordinación con nuestros vecinos, aunque no por ello renuncia a la expectativa de que sean esos los caminos privilegiados para fortalecer las capacidades de defensa del país cuando el contexto sea más permeable. A pesar de esto, el documento llama a desarrollar una política propositiva ante nuestros vecinos suramericanos, destacando particularmente las ya consolidadas trayectorias de trabajo conjunto que compartimos con Brasil y Chile, y llamando al aparato de defensa argentino a convertirse en un movilizador de consensos regionales.
Un paréntesis necesario debe abrirse en lo que refiere al caso de Venezuela. Es, como la lógica indica, el único punto que recibió algo de atención por parte de los medios masivos de comunicación. Medios como Infobae, Clarín e iProfesional decidieron dejar completamente de lado la lectura global de las 39 páginas del texto para focalizarse en el único párrafo que hace referencia a la situación venezolana, indicando que allí se demuestra un “apoyo al régimen chavista”. Pero, ¿qué dice ese párrafo? En resumidas cuentas, identifica en ese país una “crisis política, económica y humanitaria”, sosteniendo que tanto la pandemia de COVID-19 como los “bloqueos físicos y financieros” a los que está sometido han agravado las condiciones de vida del pueblo venezolano. Explica, a su vez, que la decisión de salir del Grupo de Lima se vincula a que las iniciativas que éste ha impulsado “han sido contraproducentes”, pero mantiene la convicción de una aproximación multilateral al integrarse al Grupo Internacional de Contacto, conformado por la Unión Europea y una variedad de países latinoamericanos. De este modo, la DPDN reconoce la crisis, protege la tradición de Política Exterior argentina de evitar la intromisión en los asuntos domésticos de otros países y llama a una salida pacífica y democrática, ofreciendo el apoyo necesario para que así sea.
Un tema recurrente en esta DPDN es el rol estratégico que debe cobrar la Argentina la zona conformada por la Patagonia, el Océano Atlántico Sur y la Antártida. Allí no solamente identifica la presencia del Reino Unido en Malvinas como la principal violación a la soberanía nacional, sino que en diversos párrafos discute la relevancia geopolítica de la zona, sus implicancias para el desarrollo económico-productivo del país, las preocupaciones ambientales en torno de la explotación de hidrocarburos y la necesidad de abordar la protección de estos territorios de manera cooperativa (una recomendación recurrente a lo largo del documento). Además, se otorga un alto nivel de relevancia al fortalecimiento de las capacidades logísticas y militares para la defensa de este espacio.
Este documento no abarca la totalidad de los temas que preocupan a la comunidad de defensa del país. Tampoco entra en detalles respecto de todo el equipamiento necesario para responder a las oportunidades y amenazas identificadas. Esa no es su función. El rol de la DPDN es fijar las líneas directrices a partir de las cuales una multiplicidad de actores institucionales debe avanzar en el desarrollo de sus funciones para, en su conjunto, aportar cierta coherencia y consistencia a las acciones adoptadas. En ese sentido, creo que se trata de un documento que tiene el potencial de elevar la sofisticación con la que se debate la política de defensa del país y que facilita la reconciliación del público con la política de defensa. Que esto se concrete no depende sólo del gobierno de turno, sino de que la sociedad en su conjunto y la dirigencia política en particular decidan aceptar el llamado al debate.
(*) Bruno Dalponte es Ph.D. en Estudios Internacionales (Universidad de Birmingham). Docente-investigador en UNSAM. Investigador Asociado en FLACSO. Especialista en Seguridad Internacional y Análisis de Política Exterior.
FUENTE: El País Digital
RELEVAMIENTO Y EDICIÓN: Camila Elizabeth Hernández
